I rapporti tra il procedimento penale e quello disciplinare alla luce della modifica di cui alla legge n. 15 del 04.03.2009.
Il procedimento disciplinare costituisce uno strumento di garanzia affinchè il potere disciplinare venga esercitato in modo da assicurare il diritto di difesa del pubblico dipendente, accertando se la condotta di quest’ultimo sia effettivamente conforme al codice disciplinare ed alla normativa di legge ovvero sia in contrasto con queste disposizioni normative e pertanto meritevole della sanzione disciplinare.
A ben vedere, la ratio del procedimento disciplinare, come asserito anche da autorevole dottrina1, è proprio quella di evitare l’applicazione di sanzioni “espulsive” automatiche che tra l’altro risulterebbero in contrasto con la stessa Costituzione2. A riguardo non vanno sottaciuti i principi portanti che governano il procedimento e la responsabilità disciplinare ed in particolare: a) obbligatorietà; b) proporzionalità sanzionatoria; c) parità di trattamento; d) tempestività; e) tassatività delle sanzioni; f) gradualità sanzionatoria; g) contraddittorio procedimentale; h) trasparenza del procedimento; i) potestà disciplinare verso ex dipendenti.
Infatti, le singolari sanzioni automatiche introdotte a livello normativo costituiscono una deroga a tale assunto e sono rinvenibili nelle pene accessorie con finalità di difesa sociale e special- preventiva che producono riflessi immediati sul rapporto di lavoro: a titolo esemplificativo, si pensi all’interdizione perpetua dai pubblici uffici, interdizione ex artt. 5 e 8, l. 6.02.2006 n. 38, per i reati di sfruttamento sessuale dei bambini, ovvero all’ipotesi di estinzione del rapporto di lavoro per condanna non inferiore a tre anni, per i delitti di cui agli artt. 314 co. 1, 317, 318, 319, 319 ter e 320 c.p. Appare ovviamente inequivoco, che anche in questi casi il licenziamento del pubblico dipendente costituisce il provvedimento finale di un atto che deve essere adottato sempre attraverso la garanzia del procedimento disciplinare
Tuttavia, il licenziamento senza preavviso, oltre che nei casi di interdizione perpertua dai pubblici uffici, si ha (guardando a titolo esemplificativo il CCNL Comparto Ministeri), in caso di condanna “per i delitti indicati nell’art. 1 co. 1 e 4 septies, lettere a), b) limitatamente all’art. 316 del c.p., c), ed e) della legge n. 16 del 1992; … per i delitti previsti dall’art. 3, comma 1 della legge 97 del 2001”, ai sensi dell’art. 14 co. 5 (CCNL 12.06.2003). Infatti, il predetto CCNL firmato il 12.06.2003 per il quadriennio 2002-2005, stabilisce all’art. 14 comma 1 che: “Nel caso di commissione in servizio di gravi fatti illeciti di rilevanza penale l'amministrazione inizia il procedimento disciplinare ed inoltra la denuncia penale. Il procedimento disciplinare rimane tuttavia sospeso fino alla sentenza definitiva. Analoga sospensione è disposta anche nel caso in cui l'obbligo della denuncia penale emerga nel corso del procedimento disciplinare già avviato”.
Ancora al comma 2 del suddetto art. 14, si legge che: “Al di fuori dei casi previsti nel comma precedente, quando l'amministrazione venga a conoscenza dell'esistenza di un procedimento penale a carico del dipendente per i medesimi fatti oggetto di procedimento disciplinare, questo è sospeso fino alla sentenza definitiva”.
La normativa contrattuale (prima della intervenuta modifica normativa introdotta dalla legge n. 15 del 04.03.2009), prevedendo la c.d. pregiudizialità, rispettava pienamente sia quanto sancito dall’art 27, comma 2 della Cost. - e precisamente che “L’imputato non è considerato colpevole sino alla condanna definitiva” - sia il dettato di cui all’art. 6 co. 2, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, secondo il quale “Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata”.
La l.n. 97 del 27.03.20013 prescrive che la sentenza di condanna per alcuni delitti contro la P.A. deve essere comunicata al Procuratore regionale della Corte dei Conti, al fine di poter esercitare l’azione di responsabilità per danno erariale, solo qualora la stessa sia divenuta irrevocabile.
E’ di tutta evidenza come i suddetti principi siano posti a presidio dei diritti inviolabili della persona.
La legge n. 15 del 4.03.2009, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 5.3.2009, n. 53, sembra porsi in contrasto con i citati principi inviolabili, sanciti sia dalla Costituzione sia dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, in quanto all’art. 7, lettera b), dispone: “… che il procedimento disciplinare possa proseguire e concludersi anche in pendenza del procedimento penale, stabilendo eventuali meccanismi di raccordo all’esito di quest’ultimo”.
La suddetta disposizione sembra, tra l’altro, generare una pericolosa autonomia e separazione tra procedimento penale e procedimento disciplinare: ciò in quanto ben potrebbe verificarsi l’ipotesi che quest’ultimo si concluda con l’adozione da parte dell’amministrazione di una sanzione particolarmente afflittiva (ad es. licenziamento) in pendenza di un procedimento penale che a sua volta successivamente si concluda con una sentenza di insussistenza del fatto costitutivo del reato.
A riguardo, si ricorda che ai sensi dell’art. 653 c.p.p. la sentenza penale irrevocabile di condanna ha efficacia di giudicato nel giudizio per responsabilità disciplinare davanti alle pubbliche autorità quanto all’accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e all’affermazione che l’imputato lo ha commesso.
Alla luce di tali considerazioni, appare, dunque, inevitabile osservare che la novità normativa introdotta nel 2009 potrebbe generare confusione, atteso che i principi contrattuali che prevedevano la sospensione del procedimento disciplinare4 in attesa della definizione della vicenda penale (proprio in applicazione dei decantati principi di cui all’art. 27 della Cost e all’art. 6 co. 2 della Convenzione Europea) sembrano vanificati dalla suddetta legge 15/2009.
Invero, il CCNL sottoscritto il 12.06.2003 all’art. 14 al co. 9 e 10 prevede:
”…9. Il dipendente licenziato ai sensi dell’art. 13, co. 5 lett. h) e co. 6, lett. b) ed e), e successivamente assolto a seguito di revisione del processo ha diritto, dalla data della sentenza di assoluzione, alla riammissione in servizio nella medesima sede o in altra su sua richiesta, anche in soprannumero, nella medesima qualifica e con decorrenza dell’anzianità posseduta all’atto del licenziamento.
10. Il dipendente riammesso ai sensi del comma 9, è reinquadrato nell’area e nella posizione economica in cui è confluita la qualifica posseduta al momento del licenziamento qualora sia intervenuta una nuova classificazione del personale. In caso di premorienza, il coniuge o il convivente superstite e i figli hanno diritto a tutti gli assegni che sarebbero stati attribuiti al dipendente nel periodo di sospensione o di licenziamento, escluse le indennità comunque legate alla presenza in servizio ovvero alla prestazione di lavoro straordinario.”
La citata legge 15/2009 vulnera proprio quanto sancito dalla contrattazione collettiva e rischia di generare un grave danno al lavoratore il quale, laddove licenziato prontamente ma poi eventualmente assolto in sede penale (ovviamente non per intervenuta prescrizione del fatto costitutivo di reato), potrebbe soltanto agire per l’esiguo risarcimento del danno patito e non avrebbe diritto alla reintegrazione nel posto di lavoro, applicando strettamente la normativa in materia come recentemente modificata sulla scia di taluni orientamenti giurisprudenziali.
Allo stesso tempo, tale eventualità rischierebbe di esporre l’amministrazione a pretese risarcitorie impegnandola in defatiganti contenziosi che finirebbero per generare ulteriore danno all’erario.
All’assetto confusionario delineato dalla citata legge, ad ulteriore riprova di quanto già detto, si aggiungono inutili ripetizioni normative, il riferimento va alla previsione dell’obbligo di comunicazione a carico dell’A.G. della sentenza di condanna all’amministrazione di appartenenza del dipendente condannato: obbligo già sancito dall’art. 1295 delle disposizioni di attuazione al codice di procedura penale quando è esercitata una azione penale nei confronti di un dipendente dello Stato o di altro ente.
Da ultimo, risulta evidente che le ulteriori novità introdotte dalla citata normativa oltre ad aver ingenerato confusione in una materia delicata ove determinante è il rispetto della garanzia procedurale e della chiarezza, si sia posta anche in contrasto con principi afferenti i diritti inviolabili costituzionalmente garantiti censurabili dinanzi alla Corte Costituzionale.
Avv. Adriano Buzzanca
Specialista in diritto comunitario
Pubblicato sulla rivista telematica in data 04 aprile 2009 www.personaedanno.it
Percorso file:
http://www.personaedanno.it/cms/data/articoli/files/014052_resource1_orig.doc
1 Cfr. Tenore V., Gli Illeciti disciplinari nel pubblico impiego. Nella giurisprudenza del g.o. e nei referti della Corte dei Conti, EPC libri, ed. 2007.
2 Cfr. Corte Cost., 9.07.1999 n. 286, in Foro it., 2000, I, 321.
3 Artt. 3 e 7
4 A riguardo come enunciato ai sensi del comma 2 art. 14 CCNL sottoscritto il 12.06.2003 doveva al comma 2: “quando l'amministrazione venga a conoscenza dell'esistenza di un procedimento penale a carico del dipendente per i medesimi fatti oggetto di procedimento disciplinare, questo è sospeso fino alla sentenza definitiva”.
5 d.lg. 28.07.1989, n. 271
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