Qualità edilizia tra diritto alla salute e diritto di proprieta’
Avv. Adriano Buzzanca
Specialista in diritto comunitario
Dalla indicata sentenza (Cass. Sez Un., sent. n. 17461 del 01.08.2006 n. 17461, in www. personaedanno.it)* si evince l’importanza della qualità edilizia ed architettonica quale strumento di benessere sociale, qualità della vita e strumento idoneo a garantire, come si evidenzia nel caso di specie, il diritto alla salute dei soggetti diversamente abili.In tema di disabilità e tutela della salute si rende necessario spostare l’attenzione dalla disabilità della persona, alle caratteristiche dell’ambiente che possono configurarsi come barriera generando quindi un ulteriore ostacolo[1] alle persone con handicap, al fine di individuare obiettivi di qualità architettonica compatibili con le esigenze delle persone diversamente abili tali da eliminare le limitazioni e favorire la piena partecipazione sociale.A riguardo, giova evidenziare come la Corte Europea dei diritti dell’uomo in tema di qualità architettonica ed accessibilità ha ritenuto insormontabili le difficoltà dei disabili nelle strutture carcerarie, inadeguate ad ospitare i paraplegici in quanto poco attrezzate per le emergenze e le esigenze quotidiane. Infatti, la Corte Europea con la pronuncia del 24.10.2006[2] ha parzialmente accolto un ricorso proposto da un cittadino detenuto che lamentava la mancanza di qualità architettonica della struttura carceraria ove espiava la pena, attesa l’inadeguatezza della stessa che rendeva indispensabile l’ausilio del personale penitenziario vulnerando così i diritti fondamentali della persona. La citata pronuncia della Corte Europea si pone sulla scia della tendenza dei legislatori nazionali a dare rilievo alla qualità architettonica ed edilizia quale strumento di benessere sociale della collettività e della persona avendo riguardo all'ambiente urbano, agli edifici pubblici e privati.Si tratta di un tema di importanza fondamentale che nel tentativo di orientare anche l’attività edilizia verso obiettivi di qualità globale, evidenzia tra le finalità della qualità architettonica anche quella di garantire l’accessibilità alle persone diversamente abili tanto degli assetti territoriali come dei singoli manufatti edilizi.La qualità architettonica è dunque anche strumento di tutela dei diritti inviolabili della persona, laddove garantisce la libertà degli individui aumentando la libertà di movimento delle persone in generale ed in specie di quelle diversamente abili.Sulla base di tali premesse, la sentenza della Cassazione precedentemente riportata mette in evidenza la rilevanza della qualità architettonica sancendo addirittura l’assenza di discrezionalità della Pubblica Amministrazione qualora la qualità ed il decoro siano tali da espletarsi in contrasto con le normative di legge ed i diritti inviolabili quale il diritto incomprimibile alla salute.Nel caso di specie alcune persone emodializzate hanno richiesto il ripristino del parcheggio loro riservato ed eliminato ex abrupto, lamentando anche una disagevole accessibilità alla struttura medica, con grave compressione del diritto alla salute a causa della difficoltà di fruire delle cure di cui necessitavano in forza di modifiche alla viabilità operate dal Comune di Tivoli attraverso scelte inopinate. Infatti, modificando la viabilità di accesso al centro medico, il Comune aveva soppresso il posto auto riservato alle persone emodializzate, costringendole a parcheggiare a notevole distanza rispetto al Centro erogatore della terapia. Il Tribunale osservava che la controversia in esame era devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario in quanto gli appellanti, invalidi al 100%, azionavano il loro diritto soggettivo alla salute, garantito in via assoluta dalla Costituzione ed insuscettibile, come tale, di affievolimento o compressione.La Corte, pronunciandosi sulla questione in esame, precisa che la competenza funzionale è ascrivibile al giudice del lavoro, per essere ad esso affidata la tutela del diritto del cittadino alla salute ed alle correlate prestazioni assistenziali e previdenziali nei confronti della Pubblica Amministrazione, muovendo dall’elaborazione dottrinale e giurisprudenziale, diretta a superare l’iniziale interpretazione restrittiva resa in ordine all’art. 32 Cost. in merito alla supremazia dei pubblici poteri rispetto al menzionato diritto alla salute avendo riguardo anche al corollario diritto all’assistenza[3].Con tale pronuncia, superato il contesto magmatico, le S.U. ancora una volta, hanno confermato la natura “forte” del diritto alla salute, quale diritto incomprimibile dalle esigenze della P.A., ancorando tale natura a valori costituzionali nei quali ben può specchiarsi, in una chiara equiparazione, quanto a forza e tutela, il diritto all’assistenza, in quanto espressione dei corollari costituzionalmente garantiti della solidarietà sociale ed economica.Pertanto la citata pronuncia consente di asserire che la qualità architettonica ed il decoro devono essere rispondenti alle normative di legge e tali da non svolgersi in contrasto dei diritti inviolabili.Sul tema appare opportuno richiamare il recente d.d.l. recante “legge quadro sulla qualità architettonica”[4], approvato dal Consiglio dei Ministri in via preliminare l’11 luglio 2008 ed in via definitiva il 19 novembre 2008 previo parere della Conferenza Unificata, che con riferimento all’articolo 9 della Costituzione richiama il concetto di qualità della ideazione e realizzazione architettonica, specificando (art. 1) gli obiettivi delle Amministrazioni pubbliche.L’ambito di applicazione del suddetto d.d.l. risulta particolarmente esteso, riguardando i progetti di trasformazione del territorio, ed ogni altro atto che prevede l’inserimento di nuove opere nei diversi contesti naturali ed urbani, gli interventi sul patrimonio edilizio esistente e la realizzazione e modernizzazione delle infrastrutture.Nella relazione illustrativa al presente disegno di legge, si rileva come il Ministero per i beni e le attività culturali, nell’ambito dei propri compiti istituzionali concernenti la promozione della cultura architettonica ed urbanistica, intende porre l’attenzione sul tema della qualità dell’architettura, dell’urbanistica, degli spazi urbani e del territorio attraverso il raggiungimento di più elevati standard di progettazione e di realizzazione delle opere pubbliche e delle infrastrutture, in modo da contribuire alla salvaguardia del paesaggio e al miglioramento della qualità della vita della collettività. Si evidenzia il valore culturale e sociale dell’architettura, individuandone la funzione fondamentale nell’ambito della corretta gestione del territorio e nella definizione dei contesti storici, ambientali e sociali. Ancora, la relazione illustra come sia necessario investire nella bellezza e riportare l’arte nel cuore delle città, promuovere il lavoro degli artisti, arricchire il patrimonio culturale e architettonico nelle città, devastate dalla bruttezza e dal degrado, ove si annidano fenomeni allarmanti di disagio sociale, nella consapevolezza che le opere artistiche ed architettoniche contribuiscono ad arricchire la vita sociale, oltre che culturale. Il d.d.l. appare, dunque, prevalentemente orientato a valorizzare la qualità architettonica con particolare riguardo all’aspetto artistico- culturale.Ad ogni buon conto con riferimento al tema delle barriere architettoniche appare imprescindibile segnalare un recente decreto del Ministero dei Beni ed Attività Culturali, adottato in data 28 marzo 2008 con il quale sono state approvate le “Linee guida per il superamento delle barriere architettoniche nei luoghi di interesse culturale”[5]. Muovendo dalla necessità generale di garantire ad ogni cittadino la possibilità di accesso e fruizione del patrimonio culturale italiano, nonchè favorirne la conoscenza, anche per finalità di sviluppo della cultura, ai sensi dell'art. 9 della Costituzione, si ribadisce che l'integrazione delle persone con disabilità nella vita quotidiana rientra nel più ampio principio di uguaglianza garantito dall'art. 3 della Costituzione e che le problematiche relative all'integrazione e all'individuazione di percorsi di progettazione utili ad abbattere le barriere materiali e culturali sono state oggetto di attenzione da parte dell'Organizzazione delle Nazioni Unite sin dal 1992, del Parlamento europeo e della Commissione nonchè del Consiglio d'Europa.[6]Sulla base di tali premesse, l'applicazione delle normative vigenti in materia di superamento delle barriere architettoniche diviene elemento costitutivo di qualunque tipo di intervento di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale italiano; e dunque, obiettivo prioritario da perseguire è la definizione di indirizzi operativi per garantire l'accessibilita' e fruibilita' agli istituti e luoghi della cultura nel rispetto delle istanze della tutela e valorizzazione degli stessi. Le “Linee Guida” in parola, si propongono come « strumento per stimolare la riflessione su un tema la cui complessità viene spesso sottovalutata (si pensi ad esempio alle cosiddette “barriere percettive” quasi sempre ignorate), al fine di superare la prassi corrente della mera “messa a norma”, evidenziando come le problematiche connesse con l’accessibilità costituiscano la base stessa della progettazione e della disciplina del restauro »[7].Nel citato Decreto emerge come muovendo da un iniziale approccio riduttivo, che limitava il problema delle barriere architettoniche ad una semplice ottemperanza normativa – ritenuta quasi sempre in contrasto con le istanze della tutela – si è giunti a comprendere il tema dell’accessibilità nel più complesso ambito del rapporto tra conservazione e fruizione del patrimonio architettonico. Ciò anche alla luce di una mutata percezione della condizione di disabilità, non più considerata evento “eccezionale” ma fenomeno comune e diffuso, avendo riguardo anche all’estensione del concetto stesso di disabilità[8], che oggi ricomprende anche situazioni transitorie, come la gravidanza, la convalescenza, la temporanea immobilizzazione di un arto.[9]Da ultimo, particolarmente importanti sono le recentissime pronunce intervenute sul tema: in particolare, con la sentenza n. 2150/2009 la Suprema Corte di Cassazione[10] richiamando una storica pronuncia della Corte Costituzionale[11], ha sancito, ritenendo fondato il ricorso, che: “Ha affermato la Consulta nella suindicata sentenza che l'art. 1052 c.c., comma 2, è costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede che il passaggio coattivo di cui al primo comma possa essere concesso dall'autorità giudiziaria quando questa riconosca che la domanda risponde alle esigenze di accessibilità - con particolare riguardo alla legislazione relativa ai portatori di “handicap” - degli edifici destinati comunque ad uso abitativo, per violazione degli artt. 2, 3 comma 2, 32 e 42 Cost., comma 2.Infatti, premesso che la concessione del passaggio coattivo è subordinata dalla norma denunciata non solo alla inadeguatezza dell'accesso alla via pubblica ed alla sua non ampliabilità, ma anche alla sussistenza di una ulteriore condizione, rappresentata dalla circostanza che la domanda risponda “alle esigenze della agricoltura e dell'industria”; e considerato che, con tale disposizione, il legislatore, per il caso di fondo non intercluso, ha inteso altresì ricollegare la costituzione della servitù coattiva di passaggio alla sussistenza in concreto di un interesse generale, all'epoca identificato nelle esigenze dell'agricoltura o dell'industria, al quale rimane estraneo ogni rilievo relativo alle esigenze abitative, pure se riferibili a quegli interessi fondamentali della persona la cui tutela è indefettibile, tuttavia l'omessa previsione della esigenza di accessibilità della casa di abitazione lede il principio personalista che ispira la Carta costituzionale e che pone come fine ultimo dell'organizzazione sociale lo sviluppo di ogni singola persona umana. Inoltre la norma denunciata impedendo od ostacolando la socializzazione degli handicappati, comporta anche una lesione del fondamentale diritto di costoro alla salute psichica, la cui tutela deve essere di grado pari a quello della salute fisica.”La recente pronuncia della Cassazione in maniera equilibrata procede a ribadire la necessità di contemperare le esigenze della proprietà ed il diritto dei diversamente abili al reinserimento sociale, individuando la barriera architettonica come situazione atta a compromettere la salute e lo sviluppo della persona. In tal modo, la Cassazione ispira una interpretazione costituzionalmente orientata della legge l. n. 13/89, superando gli orientamenti che determinavano un arresto di tutela dinanzi al diritto di proprietà. Infine, giova anche richiamare un’altra recente pronuncia della stessa Corte Costituzione[12] che, sebbene dichiari non manifestamente infondata la questione di legittimità sollevata in merito alla presunta discriminazione di determinate norme di legge ordinaria poste a presidio dei diritti del diversamente abile, ribadisce puntualmente l’importanza della integrazione sociale dei soggetti indicati richiamando la sentenza n. 167/1999, così conservando e rinvigorendo un principio di portata innovativa. * Cass. Sez Un., sent. n. 17461 del 01.08.2006 n. 17461, in www. personaedanno.it Con atto di appello depositato in data 23 aprile 1998, N.L., S.L., F.N., M.B. e F. G. impugnavano la sentenza del 2 dicembre 1997, con la quale il Pretore di Tivoli aveva rigettato la domanda dagli stessi proposta nei confronti del suddetto Comune diretta alla declaratoria del diritto a parcheggiare lungo il viale Trieste di Tivoli, per potere facilmente accedere al centro medico ivi situato onde usufruire delle cure necessarie come emodializzati. A sostegno della domanda gli appellanti deducevano il loro diritto a fruire delle cure necessarie allo status di invalidi presso l'unico Centro sito nel territorio comunale, e denunziavano una errata valutazione da parte del primo giudice sulla possibilità di accedere ad altre strutture mediche più compatibili con le loro esigenze, attesa l'inesistenza di altri centri similari nel territorio del Comune di Tivoli. Su tali assunti insistevano per la riforma della impugnata sentenza e per l'accoglimento della loro iniziale domanda. Dopo la costituzione del Comune, che spiegava anche appello incidentale con il quale ribadiva le eccezioni di difetto di giurisdizione del giudice ordinario e di incompetenza funzionale del giudice del lavoro, il Tribunale di Roma con sentenza del 12 luglio 2002 dichiarava il diritto degli appellanti a parcheggiare con la propria autovettura - nei limiti di tempo necessari alla fruizione delle cure di emodialisi cui si sottoponevano - nella zona antistante al Centro di terapia medica di Tivoli, sito sul viale Trieste n. 2/b, e condannava il Comune al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio e di quelle della espletata consulenza.Nel pervenire a tale conclusione il Tribunale premetteva che la controversia in esame andava devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario in quanto si era inteso dagli appellanti, invalidi al 100%, fare valere il loro diritto soggettivo alla salute, garantito in via assoluta dalla Costituzione ed insuscettibile, come tale, di affievolimento o compressione; precisava che era competente funzionalmente in materia il giudice del lavoro, per essere ad esso affidata la tutela del diritto del cittadino alla salute ed alle correlate prestazioni assistenziali e previdenziali nei confronti della pubblica amministrazione; e osservava, poi, nel merito che la pretesa azionata risultava fondata perchè non era stato contestato dall'appellato che il Centro medico di Tivoli fosse l'unico autorizzato a praticare la dialisi in convenzione con il servizio sanitario nazionale, e perchè i diversi ed alternativi servizi di parcheggio approntati dal Comune non erano idonei a garantire le condizioni di salute degli interessati. Ed invero, il nuovo parcheggio attrezzato dal Comune imponeva a ciascun dializzato un sforzo - per la maggiore distanza da percorrere per raggiungere il proprio automezzo - incompatibile con le condizioni in cui versava dopo il trattamento sanitario; ed inoltre il pulmino del Centro, che era stato autorizzato a fungere da navetta ed a sostare davanti al Centro stesso per la salita e discesa degli utenti, non poteva rappresentare una soluzione alternativa al parcheggio dati i non preventivabili tempi di attesa. Avverso detta sentenza il Comune di Tivoli propone ricorso per cassazione, affidato a tre motivi. Motivi della decisione
1. Con il primo motivo il Comune ricorrente denunzia violazione dell'art. 360 c.p.c., n. 1, illogicità manifesta della decisione e difetto di motivazione, assumendo che la causa doveva essere decisa dal giudice amministrativo perchè il Comune aveva approvato con una deliberazione formale la sistemazione delle aree urbane, compresa quella interessata che coinvolgeva un punto nodale della circolazione stradale, quale quella della statale Tiburtina. Si era, quindi, in presenza di un atto amministrativo attraverso cui la pubblica amministrazione aveva esercitato i poteri di disciplinare discrezionalmente i criteri di viabilità, sicchè le posizioni giuridiche interessate non potevano che configurarsi come interessi legittimi. Evidenzia ancora l'impossibilità per il giudice ordinario di condannare l'amministrazione ad un facere o ad un pati. In ogni caso non poteva, ai fini del riparto della giurisdizione, qualificarsi come diritto soggettivo la pretesa avanzata in giudizio - e rivendicata in contrasto con il diritto di tutti i cittadini, utenti della strada, a circolare secondo gli standard di sicurezza imposti dal codice della strada - a parcheggiare in una zona invece di altra, equidistante dal Centro sanitario, e senza un accertato e concreto danno capace di ledere il diritto alla salute. 2. Ai fini di un ordinato iter argomentativo si impone l'esame del primo motivo di ricorso riguardante l'eccepito difetto di giurisdizione del giudice ordinario; eccezione che ha determinato la rimessione della controversia a queste Sezioni Unite. La soluzione di detta questione rende opportune alcune preliminari puntualizzazioni sul cd. diritto alla salute che, garantito dall'art. 32 Cost., cui viene riconosciuta una portata immediatamente precettiva e non meramente programmatica (cfr. Corte Cost. 20 maggio 1982 n. 104), non coincide con il solo diritto alla integrità fisica, tutelando infatti lo stato di benessere non solo fisico ma anche psichico del cittadino. 2.1. Per evidenziare l'assoluta rilevanza assunta nell'attuale assetto ordinamentale di tale diritto è sufficiente rammentare come dal giudice delle leggi: sia stata riconosciuta la incostituzionalità di normative (quali quelle finanziarie del 1984 e del 1985) dirette a disconoscere il rimborso delle spese per le prestazioni di diagnostica specialistica ad alto costo eseguite presso strutture private non convenzionate, uniche detentrici delle relative apparecchiature, in ragione della necessità di garantire "piena ed esaustiva tutela" al "diritto primario e fondamentale" della salute umana, così che "l'esclusione in assoluto ... di qualsivoglia ristoro, ancorchè ricorrano particolari condizioni di indispensabilità non parimenti sopperibili, incide sulla garanzia di cui innanzi" (così: Corte Cost. 27 ottobre 1998 n. 992); sia stato affermato che "la salute è un valore protetto dalla Costituzione come fondamentale diritto dell'individuo ed interesse della collettività", tanto da essere "costantemente riconosciuto come primario sia per la sua inerenza alla persona umana sia per la sua valenza di diritto sociale" (cfr. in tali sensi: Corte Cost. 31 gennaio 1991 n. 37); sia stato ancora rimarcato come il rispetto del principio fondamentale sancito dall'art. 32 Cost. debba valere come criterio interpretativo della legislazione ordinaria (cfr. al riguardo: Corte Cost. 16 marzo 1990 n. 127 in materia della cd. normativa antismog e dell'incidenza dell'inquinamento sulla salute della collettività); e sia stato, infine, in materia di "ambiente", messo in evidenza come dalla L.S. 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge Quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici) siano stati, in una funzione non solo di immediata tutela ma anche di prevenzione del bene-salute, fissati tra l'altro "limiti di esposizione" (come valori di campo non superabili "in alcuna condizione di esposizione della popolazione e dei lavoratori per assicurare la tutela della salute"), nonchè "i valori di attenzione" (come valori di campo da non superare, a titolo di cautela rispetto ai possibili effetti a lungo termine "negli ambienti abitativi e scolastici e nei luoghi adibiti a permanenze prolungate" (cfr. L. n. 36 del 2001, art. 3) (in tali precisi termini: Corte Cost. 7 ottobre 2003 n. 3 07, sub 6).2.2. Nello scrutinare i numerosi dieta della Corte Costituzionale in materia si è osservato in dottrina come sia ormai stata superata l'iniziale lettura restrittiva che vedeva l'art. 32 Cost. rivolto ai soli poteri pubblici e che si è ormai guadagnato alla salute la qualifica di diritto soggettivo, fondamentale ed assoluto, e si è pure aggiunto che allo stato si individua un "nocciolo duro del diritto - insopprimibile quale che siano le esigenze della collettività - imposto dallo stesso principio di solidarietà sociale che ne permette, solo a determinate condizione, la restrizione. In tale contesto il "principio personalista", di cui l'art. 2 Cost. configura la più chiara espressione, e quello della solidarietà sociale ed economica, caratterizzante il disposto dell'art. 38 Cost., fanno, dunque, della salute un diritto che, nel soddisfare istanze generalizzate della collettività, è diretto a tutelare - in modo efficace e paritario alle altre - le fasce deboli della cittadinanza, garantendo in tal modo pienamente i diritti del malato, considerato come "persona" prima che come paziente da assistere e curare.
2.3. Nella direzione di un progressivo ampliamento dell'ambito di operatività dell'art. 32 Cost. si è mossa pure la giurisprudenza di questa Corte di Cassazione, ribadendo più volte che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario in relazione alle controversie aventi ad oggetto il diritto soggettivo al rimborso delle spese ospedaliere sostenute dall'assistito all'estero (senza la preventiva autorizzazione della Regione) in caso di ricovero reso necessario da motivi di urgenza, costituiti da una situazione di pericolo di vita o di aggravamento della malattia o di non adeguata guarigione, residuando in tali ipotesi in capo all'autorità amministrativa un potere discrezionale di tipo meramente tecnico in ordine all'apprezzamento dei motivi di urgenza (cfr. in tali sensi: Cass., Sez. Un., 19 febbraio 1999 n. 85, cui adde Cass. 6 luglio 1999 n. 7537, sempre per l'affermazione che il rimborso delle spese - in ragione della gravità delle condizioni di salute e nell'impossibilità di ottenere dalle strutture pubbliche e convenzionate prestazioni adeguate - riveste il carattere di diritto soggettivo perfetto tutelabile dal giudice ordinario cui va riconosciuto il potere di disapplicare l'atto amministrativo - e, quindi, anche il Decreto Ministeriale - che non preveda o escluda detto rimborso). L'indicato indirizzo risulta ormai essersi consolidato, essendosi più volte riconosciuto al diritto alla salute, come detto, la dimensione di diritto assoluto e primario ed essendosi conseguentemente negato - a fronte delle già individuate situazioni di urgenza - l'esercizio di poteri discrezionali (compresi quelli autorizzativi) da parte della pubblica amministrazione e, quindi, la configurabilità di atti amministrativi (comunque disapplicabili ai sensi della L. 20 marzo 1865, n. 2248, art. 5, all. E), condizionanti il diritto all'assistenza (cfr. ex plurimis: Cass., Sez. Un., 20 agosto 2003 n. 12249; Cass., Sez. Un., 28 ottobre 1998 n. 10737; Cass., Sez. Un., 29 dicembre 1990 n. 12218, ed, in epoca più recente: Cass., Sez. Un., 6 luglio 2005 n. 14197; Cass., Sez. Un., 24 giugno 2005 n. 13548; Cass., Sez. Un., 30 maggio 2005 n. 11334). 3. Ai fini di un più completo excursus sui precedenti giurisprudenziali volti all'esigenza di assicurare, anche nei confronti della pubblica amministrazione, il rispetto del diritto alla salute, ritenuto diritto "forte", che impone una "difesa a tutta oltranza contro ogni iniziativa ostile" (cfr. in tali precisi termini: Cass., Sez. Un., 6 ottobre 1979 n. 5172), è opportuno segnalare come già in passato in relazione ad interventi riguardanti l'ambiente naturale (in un settore cioè rappresentativo di valori anche essi costituzionalmente protetti e definito di natura trasversale per le diverse competenze che lo caratterizzano) si sia giunti a negare - pur in un presenza di una stretto legame tra titolarità di interessi individuali da parte di singoli cittadini coinvolti dai suddetti interventi e titolarità di interessi, cosiddetti diffusi, facenti capo a collettività unitariamenteconsiderate - alla pubblica amministrazione ogni potere ablatorio tale da fare degradare il diritto alla salute ad interesse legittimo (cfr. Cass., Sez. Un., 9 marzo 1979 n. 1463 in materia di localizzazione di centrali nucleari). 3.1. Ed ancora il carattere di assolutezza del diritto scrutinato e la sua elaborazione sul versante dei rapporti intersoggettivi hanno trovato riscontro: sia nell'affermazione che il diritto alla salute "è sovrastante all'amministrazione di guisa che questa non ha alcun potere, neppure per motivi di interesse pubblico specialmente rilevante, non solo di affievolirlo, ma neanche di pregiudicarlo nel fatto indirettamente", perchè incidendo in un diritto fondamentale la pubblica amministrazione "agisce nel fatto", dal momento che "non essendo giuridicamente configurabile un suo potere in materia, esso per il diritto non provvede", ma "esplica comunque, e soltanto attività materiale illecita" (cfr. in questi precisi termini: Cass., Sez. Un., 20 febbraio 1992 n. 2092 in una fattispecie di realizzazione di un impianto di depurazione in prossimità di una abitazione); e sia nell'assunto che la tutela giudiziaria del diritto alla salute può essere preventiva e dare luogo a pronunce inibitorie se, prima che l'opera pubblica sia messa in esercizio nei modi previsti, si riesca ad accertare - con riguardo alla situazione che verrà a determinarsi a seguito di detto esercizio - un pericolo di compromissione per la salute di chi agisce in giudizio (cfr., in una fattispecie di realizzazione di un elettrodotto, Cass. 27 luglio 2000 n. 9893). 4. E sempre sul versante del diritto alla salute e, più specificatamente della tutela del malato, va segnalato come la giurisprudenza di questa Corte ricalchi in grandi linee quella comunitaria che - pur riconoscendo che gli artt. 59 e 60 del Trattato CE (coincidenti, a seguito delle modifiche introdotte dal Trattato di Amsterdam, con gli artt. 49 e 50) non sono violati dalla normativa di uno Stato membro, che subordina alla previa autorizzazione della cassa malattia di appartenenza il rimborso delle spese sostenute dall'assicurato per il ricovero presso un Istituto ospedaliero situato in altro stato membro - ha affermato che l'autorizzazione non può essere negata quando risulti che il trattamento sanitario considerato assuma i caratteri dell'"usualità" (nel senso che sia adeguatamente provato e riconosciuto dalla scienza medica internazionale), e dalla "necessità" (nel senso che non sia possibile ottenere definitivamente un trattamento identico che presenti lo stesso grado di efficacia presso un istituto che abbia concluso una convenzione con la cassa malattia cui fa parte l'assicurato) (cfr. Corte giust. 12 luglio 2001, causa C-157/99, richiamata da Cass., Sez. Un., 30 maggio 2005 n. 11334 cit.); ed ha altresì statuito che la suddetta autorizzazione non possa essere rifiutata sempre che le cure in questione figurino tra le prestazioni previste dalla legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede l'interessato e sempre che un trattamento identico (o con lo stesso grado di efficacia) non possa essere tempestivamente ottenuto nel territorio dello Stato (cfr. Corte giust. 23 ottobre 2003, causa C-56/01).5. A volere riassumere quanto sinora esposto può, seppure con qualche approssimazione, affermarsi che nel nostro ordinamento si rinvengono a fronte di situazioni "soggettive a nucleo variabile" - in relazione alle quali si riscontra un potere discrezionale della pubblica amministrazione capace di degradare (all'esito di un giudizio di bilanciamento degli interessi coinvolti) i diritti ad interessi legittimi o di espandere questi ultimi sino ad elevarli a diritti - "posizioni soggettive a nucleo rigido", rinvenibili unicamente in presenza di quei diritti, quale quello alla salute, che - in ragione della loro dimensione costituzionale e della loro stretta inerenza a valori primari della persona - non possono essere definitivamente sacrificati o compromessi, sicchè allorquando si prospettino motivi di urgenza suscettibili di esporli a pregiudizi gravi ed irreversibili, alla pubblica amministrazione manca qualsiasi potere discrezionale di incidere su detti diritti non essendo ad essa riservato se non il potere di accertare la carenza di quelle condizioni e di quei presupposti richiesti perchè la pretesa avanzata dal cittadino assuma, per il concreto contesto nel quale viene fatta valere, quello spessore contenutistico suscettibile di assicurarle una tutela rafforzata. 6. Quanto sinora detto fornisce le coordinate per risolvere la questione di giurisdizione sollevata dal Comune di Tivoli.6.1. E' giurisprudenza costante che la giurisdizione si determina sulla base della domanda e che, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il cosiddetto "petitum sostanziale", il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della "causa petendi", ossia della intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice stesso con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico di cui essi sono manifestazione e dal quale la domanda viene identificata (cfr. sul criterio del "petitum sostanziale" tra le tante: Cass., Sez. Un., 11 aprile 2006 n. 8374; Cass., Sez. Un., 27 giugno 2003 n. 10243; Cass., Sez. Un., 7 marzo 2003 n. 3508); ed è stato altresì precisato che l'applicazione, ai fini del riparto della giurisdizione, del suddetto criterio implica senza dubbio l'apprezzamento di elementi che attengono anche al merito (con la conseguenza che la Corte di cassazione è in materia di giurisdizione anche giudice di fatto) ma non comporta che la statuizione sulla giurisdizione (la quale - come la competenza - va determinata con riguardo ai fatti allegati dall'attore, essendo in contrario irrilevanti le difese del convenuto) possa confondersi con la decisione sul merito nè, in particolare, che la decisione possa essere determinata "secundum eventum litis", sicchè non esiste alcuna contraddizione logico-giuridica in una sentenza che, sulla base della qualificazione del rapporto dedotto in causa, affermi la giurisdizione del giudice che l'ha emessa e, in un momento logicamente successivo, valutando le risultanze dell'istruttoria svolta, neghi la sussistenza in concreto del rapporto stesso (cfr. in tali esatti termini; Cass. 15 febbraio 1994 n. 1470, cui adde tra le altre: Cass. 14 giugno 2001 n. 8057). Ed a conforto dell'assunto che la statuizione sulla giurisdizione vada in ogni caso tenuta distinta dalla decisione sul merito - sì da non configurasi alcuna incompatibilità logico-giuridica tra la iniziale qualificazione del rapporto ai fini della individuazione del giudice competente e la declaratoria di insussistenza del rapporto stesso intervenuta in un momento successivo con la decisione della controversia all'esito dell'istruttoria - i giudici di legittimità hanno fatto riferimento all'art. 187 c.p.c., commi 2 e 3, e art. 279 c.p.c., ed ancora alla suscettibilità della suddetta statuizione di passare autonomamente in cosa giudicata formale nonchè al principio che le sentenze dei giudici di merito che abbiano pronunciato sulla giurisdizione, proprio perchè non di merito, non sono idonee a spiegare effetti al di fuori del processo in cui sono emesse (cfr. al riguardo in motivazione: Cass., Sez. Un., 15 febbraio 1994 n. 1470 cit., ed ancora Cass. 14 giugno 2001 n. 8057 cit.). 6.2. Corollario di quanto sinora detto - e ribadendosi ancora una volta la netta distinzione tra declaratoria nel corso del giudizio sulla giurisdizione e sentenza definitiva di merito - è che dovendosi la giurisdizione determinare, come si è ora rimarcato, sulla base del cosiddetto "petitum sostanziale" - il quale si identifica soprattutto in funzione della "causa petendi", ossia - è bene ribadirlo - sui soli fatti indicati a fondamento della pretesa fatta valere con l'atto iniziale della lite - va devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda con la quale, proponendosi a fondamento della stessa il diritto alla salute e la necessità di interventi resi necessari per motivi di urgenza (al fine di scongiurare concreti pericoli di vita o di aggravamenti della malattia o di non adeguata guarigione della stessa) si chieda alla pubblica amministrazione, cui si addebita il sorgere della denunziata situazione, una condotta volta a tutelare il suddetto diritto che, per trovare espresso riconoscimento nell'art. 32 Cost., si configura come diritto soggettivo perfetto non degradabile ad interesse legittimo .6.3. La sentenza impugnata, alla stregua di quanto ora detto, va pertanto sul punto confermata per avere il Tribunale riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario sul presupposto che gli invalidi emodializzati hanno posto alla base della loro richiesta (ripristino del diritto di parcheggio di cui in precedenza usufruivano) il diritto alla salute, di cui hanno lamentato un grave pregiudizio per essere la fruizione delle cure rese estremamente difficoltose e disagevoli ad opera del Comune di Tivoli, che aveva proceduto ad interventi sulla viabilità, costringendo gli emodializzati a parcheggiare il loro automezzo ad una maggiore distanza dal Centro, fornitore delle prestazioni sanitarie. 7. In ragione del ruolo nomofilattico, assegnato istituzionalmente a questa Corte, va rigettato anche il secondo motivo del ricorso con il quale il Comune di Tivoli ha eccepito il difetto della competenza funzionale del giudice del lavoro a decidere la presente controversia, atteso che secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale - avverso il quale non sono state avanzate in questa sede ragioni capaci di metterne in dubbio la validità - le controversie relative alla previdenza ed assistenza sanitaria obbligatoria (nonchè alle correlate prestazioni), per rientrare tra le cause espressamente menzionate dall'art. 409 c.p.c., comma 1, sono devolute alla competenza del giudice del lavoro (cfr. sul punto tra le altre: Cass. 17 dicembre 1983, n. 7456, in relazione ad una fattispecie riguardante proprio il trattamento di dialisi, cui adde, negli stessi termini e con un rinnovato richiamo agli artt. 442 e 444 c.p.c., Cass., Sez. Un., 29 dicembre 1990 n. 12218).
8. Risulta, di contro, fondata la censura spiegata con il terzo motivo di ricorso, attraverso il quale si addebita al Tribunale di Roma di non avere fatta corretta applicazione della regola fissata dall'art. 2697 c.c. sulla ripartizione dell'onere della prova, e di con avere sorretto l'accoglimento della domanda degli invalidi emodializzati con adeguata motivazione. 8.1. Sulla base della scrutinata giurisprudenza costituzionale e di legittimità, consolidatasi nelle materie in cui il diritto alla salute va contemperato con altri diritti anche essi costituzionalmente protetti - e nelle quali il giudice è tenuto al difficile compito di bilanciare gli interessi in gioco definendone i rispettivi limiti - può enunciarsi il seguente principio: "In relazione al bene-salute è individuabile un nucleo essenziale, che configura un diritto soggettivo assoluto e primario, volto a garantire le condizioni di integrità psico-fisica delle persone bisognose di cura allorquando ricorrano condizioni di indispensabilità, di gravità e di urgenza non altrimenti sopperibili, a fronte delle quali è configurabile soltanto un potere accertativo della pubblica amministrazione in punto di apprezzamento della sola ricorrenza di dette condizioni. in assenza, però, di dette condizioni e allorquando non vengano denunziati pregiudizi alla salute - anche in termini di aggravamenti o di non adeguata guarigione - la domanda volta a ottenere le dovute prestazioni con modalità di più comoda ed agevole praticabilità per il paziente di quelle apprestate dalla pubblica amministrazione, ha come presupposto una situazione soggettiva di interesse legittimo stante la discrezionalità riconosciuta alla autorità amministrativa di soddisfare tempestivamente le esigenze del richiedente scegliendo tra le possibili opzioni praticabili - anche attraverso una opportuna integrazione tra le potenzialità delle strutture pubbliche con quelle private convenzionate - la soluzione reputata più adeguata alla finalità di piena efficienza del servizio sanitario.8.2. L'ora riportato principio si colloca nell'ambito delle ripetute statuizioni dei giudici costituzionali e di quelli di legittimità. Ed invero, a dimostrazione della veridicità di tale assunto, è sufficiente rammentare come i primi abbiano ancora una volta sul presupposto della natura della salute come diritto individuale assoluto - emesso, come si è già ricordato, decisioni caducatorie di norme che non consentano di assumere a carico del servizio sanitario nazionale la spesa per prestazioni di alta specializzazione ottenibili soltanto presso strutture primate non convenzionali sempre che si sia in presenza della "indispensabilità" (intesa come idoneità delle medesime a produrre effetti diagnostici e terapeutici più certi e completi di quelli riferibili alle metodiche in uso presso il servizio pubblico; così Corte Cost. 27 ottobre 1988 n. 992 cit.); e come, a loro volta, i giudici di legittimità abbiano anche essi riconosciuto una "tutela forte" al diritto alla salute in presenza di situazioni d'urgenza e di esposizione a pericoli di danni irreparabili alla integrità fisica (cfr. ex plurimis: Cass., Sez. Un., 19 febbraio 1999 n. 85 cit.; Cass., Sez. Un., 28 ottobre 1994 n. 8882), a fronte dei quali la pubblica amministrazione può eventualmente apprezzare soltanto i dati fattuali addotti dall'interessato, secondo i criteri della discrezionalità tecnica, che non basta ad alterare la consistenza del diritto soggettivo, giacchè l'inosservanza di tali criteri nell'accertamento della concreta sussistenza di una posizione soggettiva non esprime alcun potere di supremazia, tanto da essere consueta anche nei rapporti interprivati, e da non comportare, quindi, in quelli pubblici, alcun fenomeno di affievolimento (così: Cass., Sez. Un., 2 aprile 2002 n. 4647). 9. Alla stregua delle considerazioni svolte e del principio di diritto sopra enunciato la motivazione della sentenza impugnata si presenta non adeguata nella parte in cui non ha esplicitato le ragioni su questioni di certo rilevanti ai fini della decisione. Ed invero, tra l'altro, da parte del giudice d'appello non è statochiarito se il denunziato spostamento del parcheggio determinasse un concreto danno alla salute degli emodializzati o fosse causa, in ragione di una sempre limitata distanza dal Centro sanitario, soltanto di un meno agevole accesso per gli utenti dello stesso Centro (senza però alcun rilevante pregiudizio per la loro integrità fisica); non è stato precisato - mediante un lineare, coerente ed esaustivo percorso argomentativo - se gli emodializzati, su cui incombeva il relativo onere probatorio, avessero provato l'impossibilità di accedere ad altri presidi o strutture capaci di garantire la necessaria assistenza nel pieno rispetto della loro salute, nonostante la dedotta permanente contestazione degli elementi posti a base della domanda degli attuali intimati e nonostante l'agevole accertamento (anche attraverso la "mappatura" del Servizio sanitario nazionale) della effettiva dislocazione di altri centri per la dialisi extracorporea, e della loro agevole accessibilità. Ed, infine, in nessun passaggio motivazionale è stata esplicitata la ragione per la quale non sia stata accertata in modo esauriente la praticabilità - anche nell'ambito di una doverosa sinergia tra strutture pubbliche e strutture convenzionate capaci di assicurare alti standard di conoscenze specialistiche e di efficienza pratica - di soluzioni alternative a quella seguita dal Comune di Tivoli, e più specificatamente non sia stata nè esaminata nè, tanto meno, valutata la capacità di soddisfare le esigenze degli emodializzati attraverso l'adibizione di spazi, a disposizione dello stesso Centro sanitario, a parcheggi deputati ad assicurare un agevole accesso ai luoghi attrezzati per la dialisi, od anche attraverso alcuna delle iniziative che il Comune di Tivoli ha sostenuto di avere preso a favore degli emodializzati. 10. Per concludere, va rigettato sia il primo motivo, dovendosi dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario, che il secondo motivo del ricorso. In accoglimento, invece, del terzo motivo la sentenza impugnata va cassata ed, ai sensi dell'art. 384 c.p.c., essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa va rimessa ad altro giudice, designato nella Corte d'appello di Roma, che procederà ad un nuovo esame della controversia, facendo applicazione dei principi innanzi formulati.
1. Con il primo motivo il Comune ricorrente denunzia violazione dell'art. 360 c.p.c., n. 1, illogicità manifesta della decisione e difetto di motivazione, assumendo che la causa doveva essere decisa dal giudice amministrativo perchè il Comune aveva approvato con una deliberazione formale la sistemazione delle aree urbane, compresa quella interessata che coinvolgeva un punto nodale della circolazione stradale, quale quella della statale Tiburtina. Si era, quindi, in presenza di un atto amministrativo attraverso cui la pubblica amministrazione aveva esercitato i poteri di disciplinare discrezionalmente i criteri di viabilità, sicchè le posizioni giuridiche interessate non potevano che configurarsi come interessi legittimi. Evidenzia ancora l'impossibilità per il giudice ordinario di condannare l'amministrazione ad un facere o ad un pati. In ogni caso non poteva, ai fini del riparto della giurisdizione, qualificarsi come diritto soggettivo la pretesa avanzata in giudizio - e rivendicata in contrasto con il diritto di tutti i cittadini, utenti della strada, a circolare secondo gli standard di sicurezza imposti dal codice della strada - a parcheggiare in una zona invece di altra, equidistante dal Centro sanitario, e senza un accertato e concreto danno capace di ledere il diritto alla salute. 2. Ai fini di un ordinato iter argomentativo si impone l'esame del primo motivo di ricorso riguardante l'eccepito difetto di giurisdizione del giudice ordinario; eccezione che ha determinato la rimessione della controversia a queste Sezioni Unite. La soluzione di detta questione rende opportune alcune preliminari puntualizzazioni sul cd. diritto alla salute che, garantito dall'art. 32 Cost., cui viene riconosciuta una portata immediatamente precettiva e non meramente programmatica (cfr. Corte Cost. 20 maggio 1982 n. 104), non coincide con il solo diritto alla integrità fisica, tutelando infatti lo stato di benessere non solo fisico ma anche psichico del cittadino. 2.1. Per evidenziare l'assoluta rilevanza assunta nell'attuale assetto ordinamentale di tale diritto è sufficiente rammentare come dal giudice delle leggi: sia stata riconosciuta la incostituzionalità di normative (quali quelle finanziarie del 1984 e del 1985) dirette a disconoscere il rimborso delle spese per le prestazioni di diagnostica specialistica ad alto costo eseguite presso strutture private non convenzionate, uniche detentrici delle relative apparecchiature, in ragione della necessità di garantire "piena ed esaustiva tutela" al "diritto primario e fondamentale" della salute umana, così che "l'esclusione in assoluto ... di qualsivoglia ristoro, ancorchè ricorrano particolari condizioni di indispensabilità non parimenti sopperibili, incide sulla garanzia di cui innanzi" (così: Corte Cost. 27 ottobre 1998 n. 992); sia stato affermato che "la salute è un valore protetto dalla Costituzione come fondamentale diritto dell'individuo ed interesse della collettività", tanto da essere "costantemente riconosciuto come primario sia per la sua inerenza alla persona umana sia per la sua valenza di diritto sociale" (cfr. in tali sensi: Corte Cost. 31 gennaio 1991 n. 37); sia stato ancora rimarcato come il rispetto del principio fondamentale sancito dall'art. 32 Cost. debba valere come criterio interpretativo della legislazione ordinaria (cfr. al riguardo: Corte Cost. 16 marzo 1990 n. 127 in materia della cd. normativa antismog e dell'incidenza dell'inquinamento sulla salute della collettività); e sia stato, infine, in materia di "ambiente", messo in evidenza come dalla L.S. 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge Quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici) siano stati, in una funzione non solo di immediata tutela ma anche di prevenzione del bene-salute, fissati tra l'altro "limiti di esposizione" (come valori di campo non superabili "in alcuna condizione di esposizione della popolazione e dei lavoratori per assicurare la tutela della salute"), nonchè "i valori di attenzione" (come valori di campo da non superare, a titolo di cautela rispetto ai possibili effetti a lungo termine "negli ambienti abitativi e scolastici e nei luoghi adibiti a permanenze prolungate" (cfr. L. n. 36 del 2001, art. 3) (in tali precisi termini: Corte Cost. 7 ottobre 2003 n. 3 07, sub 6).2.2. Nello scrutinare i numerosi dieta della Corte Costituzionale in materia si è osservato in dottrina come sia ormai stata superata l'iniziale lettura restrittiva che vedeva l'art. 32 Cost. rivolto ai soli poteri pubblici e che si è ormai guadagnato alla salute la qualifica di diritto soggettivo, fondamentale ed assoluto, e si è pure aggiunto che allo stato si individua un "nocciolo duro del diritto - insopprimibile quale che siano le esigenze della collettività - imposto dallo stesso principio di solidarietà sociale che ne permette, solo a determinate condizione, la restrizione. In tale contesto il "principio personalista", di cui l'art. 2 Cost. configura la più chiara espressione, e quello della solidarietà sociale ed economica, caratterizzante il disposto dell'art. 38 Cost., fanno, dunque, della salute un diritto che, nel soddisfare istanze generalizzate della collettività, è diretto a tutelare - in modo efficace e paritario alle altre - le fasce deboli della cittadinanza, garantendo in tal modo pienamente i diritti del malato, considerato come "persona" prima che come paziente da assistere e curare.
2.3. Nella direzione di un progressivo ampliamento dell'ambito di operatività dell'art. 32 Cost. si è mossa pure la giurisprudenza di questa Corte di Cassazione, ribadendo più volte che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario in relazione alle controversie aventi ad oggetto il diritto soggettivo al rimborso delle spese ospedaliere sostenute dall'assistito all'estero (senza la preventiva autorizzazione della Regione) in caso di ricovero reso necessario da motivi di urgenza, costituiti da una situazione di pericolo di vita o di aggravamento della malattia o di non adeguata guarigione, residuando in tali ipotesi in capo all'autorità amministrativa un potere discrezionale di tipo meramente tecnico in ordine all'apprezzamento dei motivi di urgenza (cfr. in tali sensi: Cass., Sez. Un., 19 febbraio 1999 n. 85, cui adde Cass. 6 luglio 1999 n. 7537, sempre per l'affermazione che il rimborso delle spese - in ragione della gravità delle condizioni di salute e nell'impossibilità di ottenere dalle strutture pubbliche e convenzionate prestazioni adeguate - riveste il carattere di diritto soggettivo perfetto tutelabile dal giudice ordinario cui va riconosciuto il potere di disapplicare l'atto amministrativo - e, quindi, anche il Decreto Ministeriale - che non preveda o escluda detto rimborso). L'indicato indirizzo risulta ormai essersi consolidato, essendosi più volte riconosciuto al diritto alla salute, come detto, la dimensione di diritto assoluto e primario ed essendosi conseguentemente negato - a fronte delle già individuate situazioni di urgenza - l'esercizio di poteri discrezionali (compresi quelli autorizzativi) da parte della pubblica amministrazione e, quindi, la configurabilità di atti amministrativi (comunque disapplicabili ai sensi della L. 20 marzo 1865, n. 2248, art. 5, all. E), condizionanti il diritto all'assistenza (cfr. ex plurimis: Cass., Sez. Un., 20 agosto 2003 n. 12249; Cass., Sez. Un., 28 ottobre 1998 n. 10737; Cass., Sez. Un., 29 dicembre 1990 n. 12218, ed, in epoca più recente: Cass., Sez. Un., 6 luglio 2005 n. 14197; Cass., Sez. Un., 24 giugno 2005 n. 13548; Cass., Sez. Un., 30 maggio 2005 n. 11334). 3. Ai fini di un più completo excursus sui precedenti giurisprudenziali volti all'esigenza di assicurare, anche nei confronti della pubblica amministrazione, il rispetto del diritto alla salute, ritenuto diritto "forte", che impone una "difesa a tutta oltranza contro ogni iniziativa ostile" (cfr. in tali precisi termini: Cass., Sez. Un., 6 ottobre 1979 n. 5172), è opportuno segnalare come già in passato in relazione ad interventi riguardanti l'ambiente naturale (in un settore cioè rappresentativo di valori anche essi costituzionalmente protetti e definito di natura trasversale per le diverse competenze che lo caratterizzano) si sia giunti a negare - pur in un presenza di una stretto legame tra titolarità di interessi individuali da parte di singoli cittadini coinvolti dai suddetti interventi e titolarità di interessi, cosiddetti diffusi, facenti capo a collettività unitariamenteconsiderate - alla pubblica amministrazione ogni potere ablatorio tale da fare degradare il diritto alla salute ad interesse legittimo (cfr. Cass., Sez. Un., 9 marzo 1979 n. 1463 in materia di localizzazione di centrali nucleari). 3.1. Ed ancora il carattere di assolutezza del diritto scrutinato e la sua elaborazione sul versante dei rapporti intersoggettivi hanno trovato riscontro: sia nell'affermazione che il diritto alla salute "è sovrastante all'amministrazione di guisa che questa non ha alcun potere, neppure per motivi di interesse pubblico specialmente rilevante, non solo di affievolirlo, ma neanche di pregiudicarlo nel fatto indirettamente", perchè incidendo in un diritto fondamentale la pubblica amministrazione "agisce nel fatto", dal momento che "non essendo giuridicamente configurabile un suo potere in materia, esso per il diritto non provvede", ma "esplica comunque, e soltanto attività materiale illecita" (cfr. in questi precisi termini: Cass., Sez. Un., 20 febbraio 1992 n. 2092 in una fattispecie di realizzazione di un impianto di depurazione in prossimità di una abitazione); e sia nell'assunto che la tutela giudiziaria del diritto alla salute può essere preventiva e dare luogo a pronunce inibitorie se, prima che l'opera pubblica sia messa in esercizio nei modi previsti, si riesca ad accertare - con riguardo alla situazione che verrà a determinarsi a seguito di detto esercizio - un pericolo di compromissione per la salute di chi agisce in giudizio (cfr., in una fattispecie di realizzazione di un elettrodotto, Cass. 27 luglio 2000 n. 9893). 4. E sempre sul versante del diritto alla salute e, più specificatamente della tutela del malato, va segnalato come la giurisprudenza di questa Corte ricalchi in grandi linee quella comunitaria che - pur riconoscendo che gli artt. 59 e 60 del Trattato CE (coincidenti, a seguito delle modifiche introdotte dal Trattato di Amsterdam, con gli artt. 49 e 50) non sono violati dalla normativa di uno Stato membro, che subordina alla previa autorizzazione della cassa malattia di appartenenza il rimborso delle spese sostenute dall'assicurato per il ricovero presso un Istituto ospedaliero situato in altro stato membro - ha affermato che l'autorizzazione non può essere negata quando risulti che il trattamento sanitario considerato assuma i caratteri dell'"usualità" (nel senso che sia adeguatamente provato e riconosciuto dalla scienza medica internazionale), e dalla "necessità" (nel senso che non sia possibile ottenere definitivamente un trattamento identico che presenti lo stesso grado di efficacia presso un istituto che abbia concluso una convenzione con la cassa malattia cui fa parte l'assicurato) (cfr. Corte giust. 12 luglio 2001, causa C-157/99, richiamata da Cass., Sez. Un., 30 maggio 2005 n. 11334 cit.); ed ha altresì statuito che la suddetta autorizzazione non possa essere rifiutata sempre che le cure in questione figurino tra le prestazioni previste dalla legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede l'interessato e sempre che un trattamento identico (o con lo stesso grado di efficacia) non possa essere tempestivamente ottenuto nel territorio dello Stato (cfr. Corte giust. 23 ottobre 2003, causa C-56/01).5. A volere riassumere quanto sinora esposto può, seppure con qualche approssimazione, affermarsi che nel nostro ordinamento si rinvengono a fronte di situazioni "soggettive a nucleo variabile" - in relazione alle quali si riscontra un potere discrezionale della pubblica amministrazione capace di degradare (all'esito di un giudizio di bilanciamento degli interessi coinvolti) i diritti ad interessi legittimi o di espandere questi ultimi sino ad elevarli a diritti - "posizioni soggettive a nucleo rigido", rinvenibili unicamente in presenza di quei diritti, quale quello alla salute, che - in ragione della loro dimensione costituzionale e della loro stretta inerenza a valori primari della persona - non possono essere definitivamente sacrificati o compromessi, sicchè allorquando si prospettino motivi di urgenza suscettibili di esporli a pregiudizi gravi ed irreversibili, alla pubblica amministrazione manca qualsiasi potere discrezionale di incidere su detti diritti non essendo ad essa riservato se non il potere di accertare la carenza di quelle condizioni e di quei presupposti richiesti perchè la pretesa avanzata dal cittadino assuma, per il concreto contesto nel quale viene fatta valere, quello spessore contenutistico suscettibile di assicurarle una tutela rafforzata. 6. Quanto sinora detto fornisce le coordinate per risolvere la questione di giurisdizione sollevata dal Comune di Tivoli.6.1. E' giurisprudenza costante che la giurisdizione si determina sulla base della domanda e che, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il cosiddetto "petitum sostanziale", il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della "causa petendi", ossia della intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice stesso con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico di cui essi sono manifestazione e dal quale la domanda viene identificata (cfr. sul criterio del "petitum sostanziale" tra le tante: Cass., Sez. Un., 11 aprile 2006 n. 8374; Cass., Sez. Un., 27 giugno 2003 n. 10243; Cass., Sez. Un., 7 marzo 2003 n. 3508); ed è stato altresì precisato che l'applicazione, ai fini del riparto della giurisdizione, del suddetto criterio implica senza dubbio l'apprezzamento di elementi che attengono anche al merito (con la conseguenza che la Corte di cassazione è in materia di giurisdizione anche giudice di fatto) ma non comporta che la statuizione sulla giurisdizione (la quale - come la competenza - va determinata con riguardo ai fatti allegati dall'attore, essendo in contrario irrilevanti le difese del convenuto) possa confondersi con la decisione sul merito nè, in particolare, che la decisione possa essere determinata "secundum eventum litis", sicchè non esiste alcuna contraddizione logico-giuridica in una sentenza che, sulla base della qualificazione del rapporto dedotto in causa, affermi la giurisdizione del giudice che l'ha emessa e, in un momento logicamente successivo, valutando le risultanze dell'istruttoria svolta, neghi la sussistenza in concreto del rapporto stesso (cfr. in tali esatti termini; Cass. 15 febbraio 1994 n. 1470, cui adde tra le altre: Cass. 14 giugno 2001 n. 8057). Ed a conforto dell'assunto che la statuizione sulla giurisdizione vada in ogni caso tenuta distinta dalla decisione sul merito - sì da non configurasi alcuna incompatibilità logico-giuridica tra la iniziale qualificazione del rapporto ai fini della individuazione del giudice competente e la declaratoria di insussistenza del rapporto stesso intervenuta in un momento successivo con la decisione della controversia all'esito dell'istruttoria - i giudici di legittimità hanno fatto riferimento all'art. 187 c.p.c., commi 2 e 3, e art. 279 c.p.c., ed ancora alla suscettibilità della suddetta statuizione di passare autonomamente in cosa giudicata formale nonchè al principio che le sentenze dei giudici di merito che abbiano pronunciato sulla giurisdizione, proprio perchè non di merito, non sono idonee a spiegare effetti al di fuori del processo in cui sono emesse (cfr. al riguardo in motivazione: Cass., Sez. Un., 15 febbraio 1994 n. 1470 cit., ed ancora Cass. 14 giugno 2001 n. 8057 cit.). 6.2. Corollario di quanto sinora detto - e ribadendosi ancora una volta la netta distinzione tra declaratoria nel corso del giudizio sulla giurisdizione e sentenza definitiva di merito - è che dovendosi la giurisdizione determinare, come si è ora rimarcato, sulla base del cosiddetto "petitum sostanziale" - il quale si identifica soprattutto in funzione della "causa petendi", ossia - è bene ribadirlo - sui soli fatti indicati a fondamento della pretesa fatta valere con l'atto iniziale della lite - va devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda con la quale, proponendosi a fondamento della stessa il diritto alla salute e la necessità di interventi resi necessari per motivi di urgenza (al fine di scongiurare concreti pericoli di vita o di aggravamenti della malattia o di non adeguata guarigione della stessa) si chieda alla pubblica amministrazione, cui si addebita il sorgere della denunziata situazione, una condotta volta a tutelare il suddetto diritto che, per trovare espresso riconoscimento nell'art. 32 Cost., si configura come diritto soggettivo perfetto non degradabile ad interesse legittimo .6.3. La sentenza impugnata, alla stregua di quanto ora detto, va pertanto sul punto confermata per avere il Tribunale riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario sul presupposto che gli invalidi emodializzati hanno posto alla base della loro richiesta (ripristino del diritto di parcheggio di cui in precedenza usufruivano) il diritto alla salute, di cui hanno lamentato un grave pregiudizio per essere la fruizione delle cure rese estremamente difficoltose e disagevoli ad opera del Comune di Tivoli, che aveva proceduto ad interventi sulla viabilità, costringendo gli emodializzati a parcheggiare il loro automezzo ad una maggiore distanza dal Centro, fornitore delle prestazioni sanitarie. 7. In ragione del ruolo nomofilattico, assegnato istituzionalmente a questa Corte, va rigettato anche il secondo motivo del ricorso con il quale il Comune di Tivoli ha eccepito il difetto della competenza funzionale del giudice del lavoro a decidere la presente controversia, atteso che secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale - avverso il quale non sono state avanzate in questa sede ragioni capaci di metterne in dubbio la validità - le controversie relative alla previdenza ed assistenza sanitaria obbligatoria (nonchè alle correlate prestazioni), per rientrare tra le cause espressamente menzionate dall'art. 409 c.p.c., comma 1, sono devolute alla competenza del giudice del lavoro (cfr. sul punto tra le altre: Cass. 17 dicembre 1983, n. 7456, in relazione ad una fattispecie riguardante proprio il trattamento di dialisi, cui adde, negli stessi termini e con un rinnovato richiamo agli artt. 442 e 444 c.p.c., Cass., Sez. Un., 29 dicembre 1990 n. 12218).
8. Risulta, di contro, fondata la censura spiegata con il terzo motivo di ricorso, attraverso il quale si addebita al Tribunale di Roma di non avere fatta corretta applicazione della regola fissata dall'art. 2697 c.c. sulla ripartizione dell'onere della prova, e di con avere sorretto l'accoglimento della domanda degli invalidi emodializzati con adeguata motivazione. 8.1. Sulla base della scrutinata giurisprudenza costituzionale e di legittimità, consolidatasi nelle materie in cui il diritto alla salute va contemperato con altri diritti anche essi costituzionalmente protetti - e nelle quali il giudice è tenuto al difficile compito di bilanciare gli interessi in gioco definendone i rispettivi limiti - può enunciarsi il seguente principio: "In relazione al bene-salute è individuabile un nucleo essenziale, che configura un diritto soggettivo assoluto e primario, volto a garantire le condizioni di integrità psico-fisica delle persone bisognose di cura allorquando ricorrano condizioni di indispensabilità, di gravità e di urgenza non altrimenti sopperibili, a fronte delle quali è configurabile soltanto un potere accertativo della pubblica amministrazione in punto di apprezzamento della sola ricorrenza di dette condizioni. in assenza, però, di dette condizioni e allorquando non vengano denunziati pregiudizi alla salute - anche in termini di aggravamenti o di non adeguata guarigione - la domanda volta a ottenere le dovute prestazioni con modalità di più comoda ed agevole praticabilità per il paziente di quelle apprestate dalla pubblica amministrazione, ha come presupposto una situazione soggettiva di interesse legittimo stante la discrezionalità riconosciuta alla autorità amministrativa di soddisfare tempestivamente le esigenze del richiedente scegliendo tra le possibili opzioni praticabili - anche attraverso una opportuna integrazione tra le potenzialità delle strutture pubbliche con quelle private convenzionate - la soluzione reputata più adeguata alla finalità di piena efficienza del servizio sanitario.8.2. L'ora riportato principio si colloca nell'ambito delle ripetute statuizioni dei giudici costituzionali e di quelli di legittimità. Ed invero, a dimostrazione della veridicità di tale assunto, è sufficiente rammentare come i primi abbiano ancora una volta sul presupposto della natura della salute come diritto individuale assoluto - emesso, come si è già ricordato, decisioni caducatorie di norme che non consentano di assumere a carico del servizio sanitario nazionale la spesa per prestazioni di alta specializzazione ottenibili soltanto presso strutture primate non convenzionali sempre che si sia in presenza della "indispensabilità" (intesa come idoneità delle medesime a produrre effetti diagnostici e terapeutici più certi e completi di quelli riferibili alle metodiche in uso presso il servizio pubblico; così Corte Cost. 27 ottobre 1988 n. 992 cit.); e come, a loro volta, i giudici di legittimità abbiano anche essi riconosciuto una "tutela forte" al diritto alla salute in presenza di situazioni d'urgenza e di esposizione a pericoli di danni irreparabili alla integrità fisica (cfr. ex plurimis: Cass., Sez. Un., 19 febbraio 1999 n. 85 cit.; Cass., Sez. Un., 28 ottobre 1994 n. 8882), a fronte dei quali la pubblica amministrazione può eventualmente apprezzare soltanto i dati fattuali addotti dall'interessato, secondo i criteri della discrezionalità tecnica, che non basta ad alterare la consistenza del diritto soggettivo, giacchè l'inosservanza di tali criteri nell'accertamento della concreta sussistenza di una posizione soggettiva non esprime alcun potere di supremazia, tanto da essere consueta anche nei rapporti interprivati, e da non comportare, quindi, in quelli pubblici, alcun fenomeno di affievolimento (così: Cass., Sez. Un., 2 aprile 2002 n. 4647). 9. Alla stregua delle considerazioni svolte e del principio di diritto sopra enunciato la motivazione della sentenza impugnata si presenta non adeguata nella parte in cui non ha esplicitato le ragioni su questioni di certo rilevanti ai fini della decisione. Ed invero, tra l'altro, da parte del giudice d'appello non è statochiarito se il denunziato spostamento del parcheggio determinasse un concreto danno alla salute degli emodializzati o fosse causa, in ragione di una sempre limitata distanza dal Centro sanitario, soltanto di un meno agevole accesso per gli utenti dello stesso Centro (senza però alcun rilevante pregiudizio per la loro integrità fisica); non è stato precisato - mediante un lineare, coerente ed esaustivo percorso argomentativo - se gli emodializzati, su cui incombeva il relativo onere probatorio, avessero provato l'impossibilità di accedere ad altri presidi o strutture capaci di garantire la necessaria assistenza nel pieno rispetto della loro salute, nonostante la dedotta permanente contestazione degli elementi posti a base della domanda degli attuali intimati e nonostante l'agevole accertamento (anche attraverso la "mappatura" del Servizio sanitario nazionale) della effettiva dislocazione di altri centri per la dialisi extracorporea, e della loro agevole accessibilità. Ed, infine, in nessun passaggio motivazionale è stata esplicitata la ragione per la quale non sia stata accertata in modo esauriente la praticabilità - anche nell'ambito di una doverosa sinergia tra strutture pubbliche e strutture convenzionate capaci di assicurare alti standard di conoscenze specialistiche e di efficienza pratica - di soluzioni alternative a quella seguita dal Comune di Tivoli, e più specificatamente non sia stata nè esaminata nè, tanto meno, valutata la capacità di soddisfare le esigenze degli emodializzati attraverso l'adibizione di spazi, a disposizione dello stesso Centro sanitario, a parcheggi deputati ad assicurare un agevole accesso ai luoghi attrezzati per la dialisi, od anche attraverso alcuna delle iniziative che il Comune di Tivoli ha sostenuto di avere preso a favore degli emodializzati. 10. Per concludere, va rigettato sia il primo motivo, dovendosi dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario, che il secondo motivo del ricorso. In accoglimento, invece, del terzo motivo la sentenza impugnata va cassata ed, ai sensi dell'art. 384 c.p.c., essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa va rimessa ad altro giudice, designato nella Corte d'appello di Roma, che procederà ad un nuovo esame della controversia, facendo applicazione dei principi innanzi formulati.
[1] Gli ostacoli diventano barriere architettoniche quando impediscono la partecipazione dell'individuo all’esplicazione della propria personalità, alla partecipazione alle attività sociali, di lavoro, culturali, scolastiche e formative cfr. Decreto Ministeriale - Ministero dei Lavori Pubblici 14 giugno 1989, n. 236. "Prescrizioni tecniche necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e agevolata, ai fini del superamento e dell'eliminazione delle barriere architettoniche." Il suddetto decreto definisce tre condizioni che andrebbero rispettate per lo spazio costruito, definite accessibilità, visitabilità e adattabilità: 1. L'accessibilità esprime il più alto livello in quanto ne consente la totale fruizione nell'immediato. 2. La visitabilità rappresenta un livello di accessibilità limitato ad una parte più o meno estesa dell'edificio o delle unità immobiliari, che consente comunque ogni tipo di relazione fondamentale anche alla persona con ridotta o impedita capacità motoria o sensoriale. 3. La adattabilità rappresenta un livello ridotto di qualità, potenzialmente suscettibile, per originaria previsione progettuale, di trasformazione in livello di accessibilità; l'adattabilità è, pertanto, un'accessibilità differita.
[2] Cfr. Cour Européenne des droits de l’homme - Président Baka - Requête n. 6253/03 – Stasbourg 24.12. 2006 in www. personaedanno.it. Invero, in merito alla circostanza che negli istituti di pena possono essere detenuti soggetti diversamente abili, si evidenzia come tali soggetti, a causa della presenza di barriere architettoniche, siano penalizzati per la non conformità alle normative in materia (ad es le docce, scivoli sostitutivi alle scale ed infine strumenti alternativi di accesso alla biblioteca ed altre attività rieducative). In simili circostanze, la detenzione viene resa ulteriormente gravosa dalla impossibilità di varcare la porta della cella in quanto eccessivamente stretta e tale da non consentire l’uso di strumenti artificiali di deambulazione quali la sedia a rotelle. In Italia gli istituti di pena hanno cercato di adeguare le proprie strutture alle esigenze dei diversamente abili ospiti degli Istituti di pena: in particolare la Casa Circondariale di Roma – Rebibbia – ha già dal 2004 inaugurato una sezione con barriere ridotte al fine di facilitare l’esercizio delle attività motorie per quel che sono consentite e non pregiudicare la finalità rieducativa della pena, garantendo così la partecipazione di tutti. Difatti alcune celle sono state munite di bagni adeguati, al fine di consentire l’accesso mediante la sedia a rotelle, già nel 2002, ed assegnate sulla base delle prescrizioni di medici specialisti. Ancora nel 2005 il giardino d’ingresso è stato munito di una rampa per consentire l’accesso a chi non può utilizzare strumenti ordinari di deambulazione.
[3] Cfr. ampiamente sul tema dei disabili e delle strutture carcerarie, Buzzanca A., Handicap e diritto all’assistenza analisi e strumenti di tutela, in Fatto & Diritto, Collana diretta da Cendon P., Milano, 2009, pagg.28 e ss.
[4] Il documento riprende il disegno di legge presentato nella XIV legislatura dal Ministro Urbani (A.C. 2867) di concerto con i Ministri delle infrastrutture e dei trasporti, per gli affari regionali, dell’istruzione dell’università e della ricerca, dell’economia e delle finanze.
[5] Decreto adottato dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali dopo aver istituito con Decreto del 26 febbraio 2007 la Commissione per l'analisi delle problematiche relative alla disabilita' nello specifico settore dei beni e delle attivita' culturali» tra i cui compiti, ai sensi del comma 2 dell'art. 1, rientra la predisposizione di linee guida di intervento da tradurre in strumenti operativi volti a favorire l'accessibilita' ai beni e alle attivita' culturali alle persone con disabilità.
[6] A riguardo, il Ministero precisa che la Convenzione dei diritti delle persone con disabilita', adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 13 dicembre 2006, prevede all'art. 30 una specifica attenzione per il settore della vita culturale e per l'accesso delle persone con disabilita' al patrimonio culturale; e che l'Istituto per la classificazione internazionale del funzionamento, della disabilita' e della salute (ICF) ha favorito l'evolversi del concetto di disabilita', dal modello medico a quello bio-psico-sociale, richiamando l'attenzione sulle possibilita' di partecipazione, negate o favorite dalle condizioni ambientali e inducendo pertanto gli operatori pubblici e privati alla individuazione ed alla conduzione di azioni positive per assicurare la efficace e piena integrazione di tutti i cittadini e la loro partecipazione alla vita sociale in ogni suo aspetto, ivi compreso quello culturale. In via ulteriore il Ministero evidenzia come le azioni positive svolte per garantire l'accessibilità al patrimonio culturale italiano possano costituire anche un mezzo per favorire lo sviluppo civile ed economico del Paese, in quanto la fruizione pubblica del patrimonio culturale italiano, ai sensi dell'art. 3 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, è il fine istituzionale delle attività di tutela e valorizzazione esplicate con riguardo a detto patrimonio. Cfr. ampiamente sul tema del superamento delle barriere architettoniche, accessibilità e fruibilità, Grimaldi M.G., Handicap e diritto all’assistenza analisi e strumenti di tutela, a cura di Buzzanca A., cit. pag. 45 e ss.
[7] Cfr. Decreto 28 marzo 2008, le “Linee guida per il superamento delle barriere architettoniche nei luoghi di interesse culturale.
[8] Con la “Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute” (ICF), elaborata nel 2001 dall’Organizzazione Mondiale della Sanità, il concetto di disabilità sia stato esteso dal modello medico a quello bio-psico-sociale, richiamando l’attenzione sulle possibilità di partecipazione delle persone, negate o favorite dalle condizioni ambientali (in particolare i termini menomazione, disabilità ed handicap presenti nelle precedenti classificazioni sono stati sostituiti con quelli di funzione, attività e partecipazione).
[9] Sul tema, nel Decreto 28 marzo 2008, le “Linee guida per il superamento delle barriere architettoniche nei luoghi di interesse culturale si precisa che: «Per la maggior parte dei progettisti il superamento delle barriere architettoniche è semplicemente un obbligo normativo; gli interventi che ne conseguono risultano nella maggior parte dei casi incoerenti e appariscenti, oltre che limitati alla progettazione di “rampe” e “servizi igienici per handicappati” in quanto condizionati dallo stereotipo dell’individuo disabile visto unicamente come una persona su sedia a ruote. Il concetto di persona con disabilità è, invece, molto più ampio e comprende chiunque, in maniera permanente o temporanea, si trovi ad avere delle difficoltà nei movimenti (cardiopatici, donne in gravidanza, persone con passeggino, individui convalescenti con un’ingessatura agli arti, obesi, anziani, bambini, ecc.) o nelle percezioni sensoriali (ciechi e ipovedenti, sordi e ipoacusici), nonché, le persone con difficoltà cognitive o psicologiche».
[10] Cass., sez. II, 26.11.20008, 28.01.2009 n. 2150
[11] Corte Cost. 167/99
[12] Corte Cost. sent. 25.06.2008 - 04.07.2008 n. 251
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